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捕诉一体化背景下侦查监督机制研究

时间:2021-08-31  作者:  新闻来源:   【字体:        】

2000年全国检察机关第一次侦查监督工作会议确立了以审查逮捕、刑事立案监督、侦查活动监督三项基本职能为主要内容的侦查监督工作格局。19年来,全国检察机关侦查监督部门切实履行侦查监督职责,不断探索侦查监督的途径,积极创新侦查监督的措施,努力规范侦查监督的制度机制,积累了宝贵的经验。而随着司法改革的不断深化和推进,“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督”,已成为重要任务之一并摆上议事日程。同时,全国检察机关按照要求全面推进和落实捕诉一体化办案要求,这种办案模式对办案理念、工作方式和方法也提出了新的要求。在此背景下,探讨和研究对公安机关侦查监督机制的构建和完善,对于健全检察监督体系、实现检察监督法治化、现代化发展具有重要意义。

一、必要性

(一)强化权力制约

在司法运行中,检察权处于侦查权和审判权的中间阶段,既具有提起公诉的诉讼职能,也具有立案监督、批准逮捕、羁押必要性审查、审查起诉、执行监督等监督职能,是一项综合性的权力。我国《宪法》和《刑事诉讼法》规定了人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件实行分工负责、相互配合、相互制约。以往“以侦查为中心”的诉讼主义以及侦查、起诉、审判的“诉讼阶段论”模式和制度,加上公安机关在办理刑事案件行使侦查权时,除了批准逮捕需要检察机关批准外,其他强制措施以及强制性侦查手段通常都由公安机关自行决定。由于缺乏有效的监督手段、明确的执法程序,检察监督既无法主导侦查又不能切实履行审判监督权,“存在着静态性、被动性、滞后性、局部性等系列问题”,监督实效很难落实。在审判为中心下,以捕诉一体化改革为背景,检察机关积极行使检察权,对公安机关侦查进行监督与制约,督促其合理运用侦查权、提高能力素质、规范执法理念,防止侦查权的过分扩张,以实现权力之间的制约与平衡。

(二)提升办案质效

根据刑事诉讼规律,侦查、指控具有天然的亲和性,侦查为控诉服务,“从国外的作法来看,检警关系的实质是检警一体化,即检察院主导警察机关进行侦查”。因此应该赋予检察机关更多的对于侦查机关制约的手段。2018年检察机关实行“捕诉一体”的改革,将审查逮捕和审查起诉的职能同时赋予一位检察官,由其全程进行案件办理,“谁批捕的,谁就要诉出去”,目的就是让同一位检察官全程跟踪案件的办理,有利于提前介入侦查,全程引导侦查取证,达到严格逮捕、起诉标准的目的,不断促进办案质效的提升。

(三)增强司法公信力

侦查阶段是刑事诉讼中打击犯罪与保障人权两种利益最容易发生冲突的阶段。而公安机关进行立案、侦查取证、刑事拘留、撤案等诉讼行为无须向检察机关通报,检察机关只有等案件流转过来后才能了解到案件情况,若是在此过程中监督缺位很容易导致超期羁押、刑讯逼供、不当干预等违法情况,不仅严重损害了犯罪嫌疑人的合法权益,更损害了司法公信力。落实捕诉一体化,重视并充分发挥检察机关在审前程序中的引导功能,检察机关引导公安机关在理念上贯彻去标签化的无罪推定原则,在程序上设计制约与监督并举措施,使民众切身体会司法公正性的进程,促进事实真相发现及维护普遍社会价值及社会认可。

二、现状和问题

1、监督理念缺位

我国检察机关对于侦查的监督集中在逮捕合法性审查上,对于侦查取证效率和质量的监督,则没有明确规定和要求,而且实际监督效果不佳。因为在实践中,当前公安机关的独立性过强,由于检察机关与公安机关共同承担着打击犯罪的任务,在各项工作中都存在或多或少的联系,“重配合、轻监督”的观念长期占据主流,检察机关内部也存在着“重办案、轻监督”的观念,没有将法律监督工作摆在与审查逮捕、起诉工作同等重要的地位,当侦查取证移来的证据质量无法达到批捕和起诉标准时,检察机关屈服公安压力,降低批捕标准,进行了错捕;一些案子存在“退而不侦”、取证不及时导致证据灭失等问题;一些案情比较复杂的最终无法查清真相,只能存疑不诉或撤回案件。

2、监督滞后

长期以来,由于知情渠道不够畅通,提前介入机制不够完善,对公安机关的监督主要依附于审查逮捕职能,依赖公安移送的侦查卷宗,进而在审查批捕、起诉过程中进行审查和补充,侦查监督工作尚未摆脱职能分散、途径狭窄、线索发现难、监督弱、效果差等状况,检察官大多习惯于坐堂办案,在案卷中发现监督线索、在电话机里核实监督线索,在办公桌上制发监督文书,这些事后监督方式也在一定程度上制约和影响了侦查监督工作的发展。

3、手段乏力

根据现行法律规定,在开展侦查活动监督工作中,发现情节较轻的违法行为,予以口头纠正;发现情节较重的违法行为,应当以制发纠正违法通知书的方式进行纠正。然而,法律仅规定在检察机关制发监督文书之后,公安机关要及时回复。对于公安机关回复之后,检察机关如何监督其整改落实,没有相关规定;对于公安机关收到文书之后没有回复的,检察机关可以采取什么措施以督促其配合工作的,也没有相关规定。因此在司法实践中,检察对公安机关的侦查活动监督工作始终处于出一种“柔性监督”状态。同样的问题在立案监督工作中也是十分突出。在公安机关看来,检察机关制发的监督文书只是一种建议,若是自己不认同,可以不予理睬,或回复一封公式化的回函敷衍了事,而检察机关对此缺乏相应的措施来确保公安机关的违法行为得到纠正。

三、机制建设和设想

机制是制度的内部组成要素,并且按照一定方式相互作用以实现制度的功能。对公安机关侦查监督工作作为一项庞大宽泛的法律制度,需要一定的机制作为基本的运行方式。

(一)树立捕诉一体化思想,提高监督意识和强化检察官主导的理念

以往,检察干警往往以内心确信为依据,追求案件处理的实体公正,而忽视程序公正,认为侦查机关在取证过程中,虽然存在一些不规范、不合法问题,但基于内心确信,在侦查监督与惩治犯罪的两难中选择了后者,不得不迁就一些不规范甚至违法的侦查行为,依然批准逮捕、提起公诉,让有些案件带病进入起诉、审判环节。而当出现冤假错案事后清算时,检察机关会被冠以冤假错案帮凶的坏名。

但“以审判为中心”模式下突出证据在诉讼中的基石地位,检察机关在办理案件时势必要将工作重心从书面审查转到亲历性审查。通过开展每案必讯工作,全面听取嫌疑人及其辩护人的意见、强化不捕说理减少复议复核率、具体化补充侦查减少人为无必要拖延审查起诉期限,以及对侦查取证加强全程跟踪、监督、指导,将审判、起诉证明标准向侦查环节传导,以审判证据的终局性引领诉讼证据收集行为的合法性、规范性,确保证据收集依法客观全面。

(二)以智能化方式畅通监督平台

在现有的办案系统中,检察机关获取公安派出所办案信息较为困难,对于公安派出所办理案件情况仅限于其移送的卷宗,这严重束缚了侦查监督的信息获取。检察机关需要和公安机关在网络监督平台建设上达成共识,确保检察机关享有对公安办案系统的登录、查询权限。公安派出所还可以创新数据库管理模式,将案件信息上传至监督平台,在司法机关内部实现有效的对接和流通。同时,检察机关可以充分发挥社会监督和媒体监督力量,在“两法衔接”的平台基础上,加强与公安机关、环境资源监管、食品药品安全监管等部门沟通协作,并可以构建专业的群众投诉受理平台,主动出击寻找监督线索,及时查处侦查违法行为,把握侦查活动监督和立案监督的主动权。

(三)对公安机关侦查工作的监督机制

1、提前介入

强化侦查机关与检察机关在办理重大疑难案件中的沟通配合和监督制约,对于重大疑难、复杂的案件,及时派业务骨干提前介入,依法参加案件讨论,提出取证建议,推动侦查机关全面客观收集固定证据,就逮捕工作中宽严相济以及“少捕慎捕”刑事政策的贯彻落实展开讨论,对逮捕必要性的适用原则、适用标准及罪名的认定、相关证据的提交、审查等问题减少意见分歧,力求达成一致意见。同时,检察机关也可以司法实践为基础,对典型个案进行分析,坚持做好类案总结,并制定相关工作规范,也有利于更好地履行监督职责,从源头上保证案件质量,提高工作效率。

2、联席会议制度

一方面是推进检察院内部员额检察官的联席会议制度。为了更好地适应司法改革,落实检察官办案责任,检察机关需要大力推进检察官联席会议制度建设。对于疑难、重大、复杂案件,由员额检察官为首的办案组提出申请,全部员额检察官开展讨论,并鼓励检察官助理、书记员参与案件讨论。各检察官提出自己对证据、事实和法律适用等看法,记录下来供员额检察官办案组作为参考。通过多次开展案件讨论,大大提高思辨能力和办案质量。

另一方面是强化外部与公安机关、行政机关等的联席会议制度。检察机关与公安机关平时经常进行个案交流,但仅依靠个案交流的“零敲碎打”并不能引起公安机关的重视和解决实质问题,同时检察机关在办理案件上的优势也不能得到充分地发挥。因此,建立健全与公安机关、行政机关等常态化工作联席会议,促成重大案件协调、提前介入、证据指引、信息共享等机制建设,畅通执法、案件移送、立案侦查、法律监督、批准逮捕等环节的衔接,以便充分整合资源,发挥联动优势。

3、驻所检察官办公室

针对派出所刑事侦查活动现状和刑事案件质量,可以在辖区常住人口多、日均人流量大、治安形势复杂、刑事案件高发的派出所设立驻所检察官办公室。选择这种监督模式,一是可以及时了解和查阅公安机关办理的刑事案件,对侦查活动实行同步监督;二是进行重点监督,有利于克服案多人少、监督力量不足的困难。同时,与公安机关共同签订《派出所设立检察官办公室试行办法》,明确参与而不干预、参谋而不代替、引导而不主导、指导而不指挥的原则,采取定期驻所和巡防相结合的工作方式,及时发现问题并提出监督意见,将可能发生的问题解决在萌芽状态,切实推进立案监督、侦查活动监督、协作配合三大职责的履行,对于检察机关和侦查机关是个双赢的局面。

4、案件跟踪监督机制

一般情况下,检察机关在收到侦查机关提请逮捕的案卷材料后,经过初审如发现案件存在事实不清、证据不足的情况,会第一时间联系侦查人员口头沟通,要求及时补充侦查完善证据。对侦查机关确实无法在审查逮捕阶段补充侦查完善的,检察机关对案件作出存疑不捕决定的同时会随案发送补充侦查提纲。另外,对于重大、疑难、复杂案件,检察机关在作出逮捕决定的同时也会随案发送继续侦查取证意见书。然而实践中,出于绩效考核、人员变动等因素影响,侦查人员办案意识仍然停留在重视破新案上而忽视旧案补充侦查,导致案件关键证据收集不及时不全面,影响整个案件的侦办进程甚至质量。对此,除了坚持抓好提前介入,切实开展引导侦查和补充侦查工作外,也需要检察机关做好案件跟踪监督。充分发挥“捕诉一体”工作机制优势,对工作中发现的侦查机关有怠于补充侦查、违规撤案、违规变更强制措施等情形的,及时通报,并视情节提出口头或书面纠正违法意见。对侦查机关收到检察机关的不予批准逮捕决定书后的存疑不捕案件,若没有补充侦查新的证据情况下,不得重新报捕;明确侦查机关将存疑不捕案件以直诉方式移送审查起诉时,应一并移送补充侦查说明并随案移送补充侦查材料;对未补充侦查或补充侦查不到位的案件,需说明理由。以此加强检察机关对案件进展把握的及时性、准确性,确保案件办理在审查起诉阶段的有效开展。

5、重大监督事项案件化办理机制

为适应司法改革的要求,提高侦查监督工作的规范化、精准化和实效性,最高人民检察院在《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中提出“探索实行重大监督事项案件化,加大监督力度,提升监督实效”的要求。湖南省、长沙市各级检察机关针对一些侦查违法行为监督不规范、不到位等问题,探索重大监督事项案件化办理模式,建立包括监督线索受理、受理立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核、结案归档等完整流程的法律监督机制。这样在审查逮捕、立案监督、侦查活动监督、两法衔接等执法活动中,更有助于实现检察机关执法活动规范化、制度化、案件化。