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涉疫纠纷社区调解机制的运行现状与完善路径

时间:2021-08-31  作者:  新闻来源:   【字体:        】

摘要:涉疫纠纷具有偶发性、集中性、群体性、主体权益受限性、化解的急迫性等特点。社区调解作为人民调解的一种重要形式,因其得天独厚的优势,在有效化解该类纠纷上可以发挥重要作用。但是,当前的社区调解工作在解决涉疫纠纷的过程中明显存在法治化水平偏低、调解效力有限、队伍建设困难、解纷渠道单一等问题。为充分发挥社区调解在涉疫纠纷解决中的功能,有必要转变理念,将多元化解纷机制扎实建立在社区一线,明确社区调解的效力,夯实社区调解的基础,完善协作联动机制,注重纠纷预防,构建社区调解大格局。

关键词:涉疫纠纷  解决机制  社区调解  纠纷化解  

 

2020年初至今,新冠病毒疫情肆虐全球,我国政府采取了积极主动的防控措施,迅速建立起横跨社会治理、公共卫生、医疗服务、市场监管的防疫体系和治理体系。习近平法治思想特别强调,法治建设必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。疫情肆虐下,人民群众生命财产安全面临严重威胁,并由此引发了诸多涉疫矛盾纠纷,直接关乎社会稳定大局。对此,法治建设不能视而不见。最高人民法院《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见(一)》(以下简称《意见》)中“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”,把“积极参与诉源治理”“引导当事人和解协商、共担风险、共度难关,切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层”的要求,是为涉疫纠纷的化解指明了基本方向。基于涉疫纠纷的特殊性,作为基层社会治理重要方式之一的社区调解,在此类纠纷的化解上大有可为。

一、涉疫纠纷的特点

本文所谈论的涉疫纠纷是指与疫情有直接因果关系的民商事纠纷,常见的有医疗纠纷、借贷纠纷、劳资纠纷等等。由于关联于疫情,涉疫纠纷在纠纷主体、纠纷的产生、化解等方面表现出了不同于其他纠纷的特殊性。

(一)偶发性

疫情爆发的偶然性、随机性决定了涉疫纠纷的偶发性。该类纠纷不是长期、普遍存在于社会之中的,它随着疫情的爆发而产生,但并不一定随着疫情的结束而化解,部分因疫情产生的纠纷,如疫情导致企业停工停产的合同纠纷和劳资纠纷,其后果和影响都是长期的、深远的。

(二)集中性

新冠肺炎密切传染点状散发的特点决定了疫情多在某地区内集中爆发相应的涉疫纠纷也必然具有集中爆发的特点。这给纠纷化解带来了极大的考验,也使得将纠纷切实化解在基层的这一探索,尤为必要。

(三)多样性

涉疫纠纷除了前文提到的医疗纠纷、借贷纠纷、劳资纠纷等常见类型,还有房屋租赁纠纷、旅游纠纷、金融保险纠纷等等,涉及众多领域以及各阶层人群。涉疫纠纷的多样性决定了解纷的系统性、复杂性。

)群体性

涉疫纠纷当事人常呈现“一对多”、“多对多”的样态。在一些租房合同纠纷、旅游合同纠纷、劳动合同纠纷中,租房者、旅游者、劳动者等诸多个体自发联合起来,共同向房主、旅游公司、企业等提出诉求,要求保证因疫情突发合理变更合同的权益。在此种纠纷人数众多、利益诉求强烈的情况下,如何既保障个体利益,又保障公司等组织的利益,还能兼顾市场发展的需求,是纠纷化解的重点,也是难点。如若处理不好该类群体性纠纷,矛盾容易激化、上访隐患较深。

)主体权益受限性

疫情防控中,因个人人身自由权、经营自由权、财产权等权利需要让渡于公共利益而受限,这极易导致各类涉疫纠纷的产生。如:居民认为自己的隐私受到侵犯,拒绝配合防疫人员调查工作,甚至与后者产生肢体冲突。尤其是重点防控对象,权益受限的比例更大,反应过激的可能性也大大提升。  

但另一方面,涉疫纠纷的当事人因权益受限而迫于无奈发生纠纷的居多,主观恶意较小,主体之间能够彼此理解、易于相互认同、便于调停言和。这给社区调解努力挖掘矛盾纠纷当事人之间的共同利益,积极促成合意,留下了广阔的空间。

)纠纷化解急迫性

因疫情对安全的威胁,纠纷当事人的心态大不同于平时,他们不再铢锱必较,而是希望快速解纷,回归到平安正常的生活,纠纷解决的效率被排在首位。并且,涉疫纠纷若发展到激烈的程度,还可能会严重损害社区管理的正常进行甚至影响疫情防控。因此,在最短的时间内解决矛盾冲突,及时定纷止争,不仅是纠纷双方共同的意愿,也是国家管理层面积极追求的结果。而效率最高、最便捷的纠纷解决途径,首当其冲就是社区调解。

二、涉疫纠纷社区调解机制的运行障碍

涉疫纠纷的上述典型特征,以及我国特有的小区封闭式管理和严防死守的防控做法,启示我们要充分发挥基层社区调解机制的解纷职能,在公力救济资源高度紧张的形势下,合理利用社区基层力量解答民众诉求,参与化解社会矛盾,让社区一线成为解决涉疫矛盾纠纷的主要阵地。但是在实践中涉疫纠纷社区调解工作仍然面临诸多运行障碍,严重影响调解的效率与效果。

(一)法治化水平偏低

法治化水平偏低的首要体现是依法调解程度不高。涉疫纠纷社区调解工作的开展主要依赖于社会经验而不是法律知识复杂纠纷往往因为专业性、行业性太强,以及特殊疫情时期法律规范欠缺而难以处理简单的纠纷只需社会经验即可解决。使得社区调解员在开展调解时,重情理轻法律,调解没能实现最优解,双方最后达成合意的原因,不在于协议内容本身的合法性,而在于合乎情理,落下“调解就是和稀泥”的诟病。尤其在疫情防控重点时期,纠纷双方的利益都不得不让位于公共安全,光是寄希望于调解员道德自律来化解调解“和稀泥”流弊,只会加剧“和稀泥”现象的发生。[]“和稀泥”现象违背了情理法交融的本意,与我国社会主义法治建设道路不符,也不利于涉疫矛盾纠纷的彻底、有效解决

加之公众对社区调解的了解不够、认知缺乏,导致涉疫纠纷产生时,部分人寄希望于诉讼甚至信访,调解机制未能得到充分利用

(二)调解效力有限

涉疫纠纷相较于一般纠纷,具有主体权益受限性、化解的急迫性等特点,由此决定了尽早实现确定效力是涉疫纠纷化解的重中之重。虽然《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条了赋予了人民调解以法律效力,“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质”。并且,《人民调解法》第33条规定:“经人民调解委员会调解达成调解协议后……人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行”。上述规定标志着人民调解协议效力的司法确认得到了法律的认可,但是,调解协议只是具有合同的属性,其本身并不具备像判决一样的法律强制力。协议的履行依靠的是当事人的自觉,不能取得同法院判决一样的法律效力,这往往使涉疫纠纷当事人在耗费了大量人力、物力、财力,艰难地达成了协议之后,仍需经过诉讼程序才能使权利义务关系最终得以确定,增大了解决纠纷和保护权利的成本。并且涉疫纠纷中强势的一方总是罔顾弱势一方调解的诉求,导致调解机制在具体操作上具有很大的随意性,调解协议本身公正性难以保障。加之调解协议口头多、书面少,即便达成也不具强制力,一旦权益得不到及时有效保障,当事人最终仍会选择进入诉讼。

因此,社区调解的“法理型权威”和强制性不断受到挑战,使其丧失了本应具有的程序安定和确定实体结果的作用,从而被束之高阁。

(三)队伍建设困难

社区调解员一般由街道指派社区领导组成,并不是专职工作人员,身份定位不清晰。他们往往身兼数职,需要同时承担治安、户籍、社会救助、计划生育等工作,任务繁重。特别是疫情防控期间,还要参与流调、排查、管控等防疫工作,面对专业性强、矛盾突出的涉疫纠纷,其往往不能保证足够时间和精力投入并以此促进自身调解能力的提高。加之基层社区工资待遇较低,人员聘用渠道非规范化,基层社区调解员自身文化素质不高、业务水平欠缺、年龄参差不齐,因而加剧了调解队伍建设的困境,不仅难以吸引优秀的调解员留任,也不利于长期调解业务能力的培养。

(四)解纷渠道单一

实践中,司法行政机关实际上几近承担了调解的第一级责任,指导各人民调解委员会的调解工作,管理片区内所有人民调解事务,法院等部门则大多承担二级责任,负责处理经过调解处理后的纠纷。在资源受限、人力有限的形势下,社区调解提供给社区居民的,局限于传统调解本身,“访调衔接”“律调衔接”“警调衔接”“诉调衔接”“检调衔接”等机制并未得以切实推行。社区调解渠道单一化,无法应对涉疫纠纷多样性、化解的急迫性等特点,制约了社区调解机制作用的发挥。

三、涉疫纠纷社区调解机制的完善路径

“每一次人类的重大灾难也都必然对国家治理产生深刻影响,并促使国家制度和国家治理的进一步改革。”[]随着多元化纠纷解决机制不断推进建设,社区调解制度其制度优势、文化优势、理论优势,节约司法成本的同时又顺应民众“息讼”意愿等优势凸显了在涉疫纠纷化解中的必要性、可行性。随着新冠疫情等危害性巨大的突发事件常态化,社区调解机制发展需与时俱进。

(一)转变理念,将防疫和纠纷化解纳入法治化轨道

习近平总书记指出“依法科学有序防控至关重要”,“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,全面提高依法防控、依法治理能力”。法治才是调解的本色,涉疫纠纷的社区调解必须是依法调解,讲究情理法相融合,法在言先,情理在言中。正如有学者曾说,法律是情理的固化与强化情理是法律的优化与进化,调解中实现情理法的融合是开展调解工作的基本路线,是对中国传统法文化精髓的继承,是对和谐社会与探寻发展路径的外在要求回应。[]

涉疫纠纷若不能依法化解,纠纷主体的权益得不到依法保障,极有可能导致特殊时期社会秩序的严重混乱。惟有坚守法治的底线才能使社会最终从无序走向有序,而这种底线表现于当下的疫情防控和涉疫纠纷化解中就是,即使个体权利会因防控疫情的公益需要而受到缩减和限制,但这种限制不能逾越必要的限度,不能触及作为其权利内核的人性尊严[],并且权利的限制需要以法律形式体现,调解的依据必须依赖于各项法律规定,调解人员需要深谙上述法律规定的内涵,并向纠纷当事人进行充分宣讲。

(二)明确效力,切实发挥源头治理的“堡垒”作用

若不能明确涉疫纠纷社区调解的效力,基层调解这一纠纷源头治理的“堡垒”将形同虚设。考虑到涉疫纠纷主体权益受限人员流动不便的现实困难,在现有法律规定的基础上,进一步明确社区调解涉疫纠纷调解中的效力显得尤为必要,这对提高当事人调解的积极性,使其尊重并履行调解协议有重要意义。这即要求规范社区调解的程序,杜绝“和和泥”现象;亦要求完善调解协议的形式,以书面形式确定调解内容;还要注重后续追踪,对达成调解协议的,引导当事人进行司法确认或赋强公证。对达不成调解协议的,引导当事人通过仲裁、行政复议、诉讼等法定途径解决,推动实现涉疫纠纷就地化解或导入法治轨道巩固调解成果,提升履行率。

(三)夯实基础,推进机构设置和调解能力现代化

1、理顺管理机制。司法行政机关对社区调解的管理应注重其基层群众“自治”的本色,着眼于涉疫纠纷动态掌握、调解业务指导、专业技能培训等。社区调解自身也要进一步规范受案范围、调解规则和程序,在“制度化”运作中提高过程与结果的权威性、可信赖性。[]

2、强化经费保障。随着涉疫纠纷的不断增多与日益复杂,解纷成本也相应上升。这要求司法行政机关切实将社区调解工作的经费、补助、宣传费用落实到位,建立适应涉疫纠纷特点的多层次、多样化的经费保障体系[],并加强规范管理,为调动调解员工作积极性,提高纠纷调解效率奠定基础。

3、优化人员构成。社区调解人员的构成不应仅限于社区工作人员,而应引入以下各类人群:如具有流行病学专业医疗知识的医护人员;中立性强、法律素养高的律师、法律援助工作者;当地享有威信、具有信息优势的居民组长或者社会人士;能够充分反映社情民意的各级人大代表和政协委员等等,确保社区调解组织人员的生机与活力,以法治思维和方式,借助专业和社会力量,在提高法治化水平过程中实现涉疫纠纷社区调解法律效果与社会效果的统一。

(四)创新模式,构建调解协作联动机制

1、确保社区调解“第一道防线”不动摇要加大对社区调解在多元化纠纷化解机制中基础性地位的重视,确保社区调解在涉疫纠纷化解中的“第一道防线”不动摇让社区在防疫和人民调解工作冲锋在前,在防疫中妥善化解纠纷,让纠纷的妥善化解更好地为疫情防控营造平和、有序的环境。

2、推进构建“大调解”格局。有效化解涉疫纠纷,关键点在于各类解纷程序与方式的衔接与协同凝聚涉疫纠纷诉源治理多方力量涉疫纠纷的社区调解应由司法行政机关带头,主动加强与公安、法院、检察院、信访等部门的协作配合,[]形成“三调联动”衔接、“公调对接”等机制,构建涉疫矛盾纠纷化解的网络。对接机制要朝着实质对接、规范对接、和谐对接的方向发展,促进调解格局的良性变革。在诉调对接方式上积极推进“法官进社区”,为社区调解提供业务指导,对矛盾尖锐,有较社会影响的涉疫纠纷,法官协调行政机关、行业协会等进行调处建立诉调对接中心,无法通过调解结局的纠纷,通过预立案、繁简分流、专业调解、速裁等方式进行流转,提升涉疫纠纷解决的质量、效率和效果等等

3、强化科技运用。线上调解不仅可以实现多方协同互联参与涉疫纠纷调解,实现调解、仲裁、公证和诉讼之间的信息共享,还可以有效阻断疫情传播蔓延。疫情期间及疫情后都可继续沿用这种手段,实现社区调解工作智能化、便捷化,让民众随时可以找调解、找服务,降低维权成本,让纠纷可以通过最优解纷方式组合得以高效化解。

(五)联防联控,将涉疫纠纷消解于未然

1、加强宣传,强化公众认知。一方面,要强化公众的自律责任,使之要充分认识到疫情防控的社会责任,自觉履行法律义务,提前预防涉疫矛盾纠纷的产生和激化;另一方面,要不断强化公众遇事寻求调解的法治意识,在理解中主动选择社区调解作为常规性社会纠纷的解纷方式,在维护自身权益过程中更为理性地表达诉求。

2、深入排查,有效预警纠纷。社区调解除了要在涉疫纠纷产生之后充分发挥解纷作用以外,做好纠纷预警排查工作同样重要。社区调解组织应充分发挥基层调解组织全覆盖优势和群众“连心桥”作用,开展拉网式涉疫矛盾纠纷隐患排查行动,对有行业性、群体性突出风险的涉疫农民工讨薪、劳动争议等引发的纠纷进行重点排查,避免系统性风险;加强与卫健、公安等部门联防联控,采取排查走访、调解疏导、心理干预等多种手段,全力保障疫情防治和纠纷排查工作;建立涉疫纠纷常态化摸排机制,及时归类分析,对涉疫纠纷主动提前治理,避免大量成讼。通过上述努力,实现矛盾纠纷早发现早报告、早研判早控制,增强工作前瞻性、预见性,努力把矛盾纠纷消解于未然,为统筹推进疫情防控和经济社会发展创造安全稳定环境。